韦森：权力制衡是未来中国改革的关键

2012年3月20日星期二

韦森：权力制衡是未来中国改革的关键

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近日，世界银行行长佐立克来中国访问，参加世界银行(World Bank)与中国国务院发展研究中心联合编制的《2030年的中国》研究报告的发布会，他所带来这项研究报告的中心信息是："中国现已走到其发展道路上的一个转折点"；中国必须加快和深化改革，尤其是政治体制改革，才能避免"没有太多预兆"的情况下快速经济放缓的危险。世行和国务院发展研究中心的这份报告还警示说，中国经济急速放缓，可能会令银行业和其它产业中的问题恶化，甚至可能引发经济危机。

进一步深化改革，正在成为当今中国社会各阶层的一般共识。中国社会已经到了非进一步改革不行甚至到了改革刻不容缓的关头，但问题是如何改？中国的下一步改革，尤其是政治体制改革，从哪里着手？如何启动？改革的核心和关键又是什么？

2月28日，世界银行行长佐利克在北京举行的记者会上，向中国政府决策层提出了进一步改革的六条建议：(1)，重新界定国有部门和私营部门的作用，完成向市场经济转型。(2)，推动创新，建立与全球研发网络相连的开放型社会。(3)，促进绿色发展。(4)，为所有人提供均等机会和社会保障。(5)，加强财政体系建设，改善财政可持续性。这涉及三个关键领域：确保各级政府有充足的财力以满足支出需求；筹集更多的财政收入；调整支出结构，提高社会和环境方面的支出比重。(6)，确保中国作为国际社会的利益攸关方继续融入全球市场。

佐利克先生所提出的这六项建议,乍看来宏大、全面且现实，但仔细分析一下，好像每一条建议均非常"虚"，并没有真正触及到当今中国经济、政治和社会体制运行的深层次的核心问题。并且，即使这六条改革建议所涉及到的确实是在当今中国社会中一些需要解决的问题，但是其具体可行性和可操作性也值得怀疑。

在经历了30余年的改革开放和经济高速增长，当前中国经济社会所面临的根本问题是什么？要理解这个问题，首先要大致理清在当今中国社会所存在的一些亟待解决的社会问题主要有哪些。

纵观近些年来在中国社会内部发生的种种经济社会问题，大致以粗略地将其归纳为以下8大类：

第一，政府官员腐败案件贪腐案件大面积发生而屡治不果。

第二，第二，社会财富占有和收入分配上的差距不断拉大，社会收入分配的基尼系数已经接近0.5%。

第三，整个社会越来越靠政府和国有部门的项目投资和高投资率来维系经济增长。

第四，居民家庭收入和消费占国民收入的份额持续下降。

第五，广义货币不断膨胀，房价和消费品物价快速上升，结果导致中国食品[7.35 0.00%]和日常生活用品物价水平已经接近有些甚至超过发达国家。

第六，在普通居民收入增长缓慢的情况下，政府用在医保和社保方面的财政支出又严重不足，导致民生困顿、民怨积累。

第七，社会诚信和商业伦理严重缺失，食品安全、产品质量、环境污染乃至商业欺诈等问题在各种媒体上不断曝光，屡治不果。

上述七类问题不断恶化，又衍生出了困扰当今中国政府决策层的第八个社会问题：一些恶性事件和万人以上群体事件不时发生，社会内部的紧张程度不断增强。

为什么在中国经济高速增长时期蕴生并积累下来上述8大社会问题，且上述问题交织在一起而不断恶化？追根溯源，就会发现，上述深层次的经济社会问题，直接或间接地——或言或多或少地——与政府的行政权力不受任何实质性的约束与制衡有关。

单从中国的税收和财政体制来看，现下中国各级政府已掌握了十几万亿的财税收入，加上各地政府的卖地收入和其他各种预算外收入，保守的估计也要十七八、万亿元(中央党校的周天勇教授曾估算到，在2010年中国各级政府的实际财政收入已达到了15万亿元)。这么大的政府财力盘子，各级政府的财政收支又不公开透明，政府官员腐败大面积地发生而屡治不果，还不是这种缺少民主预算和财政公开透明的制度安排的一个必然结果？当今中国社会内部财富占有和收入分配差距的不断拉大，中国的大多数富人多与权力有直接和间接关系，难道不与具有这种财政体制安排的基本政治制度有关？

上面所说的当今中国社会的八大类问题，越来越强烈地告诉人们，中国政府的财政税收体制是到了不改不行的时候了。与政府体制和整个政治体制连在一起的财政体制改革，应该是当下和未来中国政治体制改革的一个核心问题。

由此看来，当今中国社会中存在的一些深层次的经济与社会问题，并不是市场化改革不足和不够的问题，而是在已市场化了当今中国社会中政府不但调控和管理着市场，而且以市场化的手段直接参与市场，一些政府官员在发展经济的过程中公开或隐秘地运用所掌控的权力和掌控的巨大资源来为自己家人和亲友谋利和寻租的问题。因此，未来中国要走向一个良序的市场经济社会，必须用民主和法治的现代制度规则来使政府的权力受到实质性的约束和制衡。如果现代民主政治的制度规则不能在未来中国社会中确立，政府权力不受人民代表的任何实质性的制衡，谈任何表层的市场化改革，谈任何政治体制改革，谈"重新界定国有部门和私营部门的作用，完成向市场经济转型，乃至将现在的国有大企业进一步的私有化"，都只能会流于空谈，也肯定达不到预想的后果。

一句话，在当今中国的经济社会格局之下，在政府与市场的边界没有清楚地界定之前，在政府及其官员的权力尤其是征税权和财政支出权没有受到人民代表实质性的约束和制衡之前，试图重新界定"国有部门与私有部门的边界与作用"，甚至主张将现有国有大企业进一步私有化，只是流于空谈。若真的按此改革思路走下去，只会使一些直接掌握着行政权力和与权力有关的人在国有企业的进一步的私有化过程中再次暴富，从而进一步拉大中国的社会财富占有和收入分配的差距，恶化而不可能解决当今中国的上述八大社会问题。

当今中国社会所需要要的显然是深层次的社会改革，尤其是根本性的政府体制和政治体制改革。中国未来的改革，也显然是个系统工程，需要整体地考虑和根本性的改。当然，中国社会两三千年的历史，尤其是中国过去30多年的改革成功经验，均告诉世人：中国社会的改革，需要渐进地进行，而往往是在危机中"应对出来的"。这也意味着中国社会在当下乃至在未来均容不得、也经受不起"大爆炸式"的改革。但是，现在看来，从约束和制衡政府的财税收支权入手，建立现代民主政治下的有限政府(limited power of government)，应当是探索未来中国改革道路的一条基本思路。把已经酝酿并蹉跎了十余年、但目前仍在全国人大财经委、国务院和财政部之间进行内部"协调"和"博弈"的《预算法修正案(草案)》尽快挂在全国人大的网站上，在社会各阶层之间进行广泛讨论和征求意见，最后修订出一部符合现代民主法治精神的预算法。从中国社会当前的格局和未来发展趋势来看，尤其是从未来中国法治民主政治体制的建设的愿景来看，要彻底把《预算法》修订成为为对各级政府财税部门预算的"权责法"，成为人大制衡和监督财政部门的法律，这才符合这种渐进性的改革思路和大方向。