曹长青∶从日本新首相看内阁制、总统制

2020年9月15日星期二

曹长青∶从日本新首相看内阁制、总统制

日本今天产生了新首相，原安倍首相的秘书长（内阁官房长官）在自民党总裁党内初选中获胜。因日本是内阁制，议会多数党的领袖自然出任首相。这次日本新首相的产生，再次令人痛感内阁制的弊端。

如果不是政治算计，仅从选择最佳国家体制的角度，内阁制和总统制，到底哪种比较有利？我个人认为，美国模式的总统制是一个更有优越性的选择，它和日本的内阁制相比，至少有几个明显优势∶

一是总统“直接”产生。实行内阁制的国家，等于是选“政党”，哪个党拿到国会多数席位，就由这个党内部选举或协商产生总理或首相。在内阁制下，选民不是完全清楚和确定到底谁会是国家首脑，而最后组阁的政党决定出“元首”，选民无论是否喜欢，都没有选择馀地。国家第一领导人对整个国家政策的决定、走向起相当重要的作用；一个政策不错的政党的糟糕党魁，照样可以毁掉很多国家大事，如德国的默克尔。

而美国总统，则是全民一人一票“直接”选择产生。选民事先就非常清楚哪些人在竞选总统，通过直接投票，自己决定出国家元首。

二是总统需“两次”投票产生。因为要先在本党内选一次总统。而党内的初选方式，和最后的总统大选一样，参选人都要一个州一个州的竞选，在这些州由注册为本党的选民投票。在美国五十个州中，哪个候选人赢得最多州，或拿到自己党内选民最多的选票，最后才会被提名为本党的“总统候选人”；然后再以同样方式和对方政党产生的总统候选人“对决”。

美国这种总统要经过“两次”选举的方式和制度，最大的好处，就是选民可以更充分地了解参选人的情况，而参选人也有更多机会，阐述自己的政见，因为党内初选就有多次公开电视辩论等，使选民有更多的视角，直接了解这些总统参选人的各个方面，更能把握谁更适合当总统。同时，这种党内初选，也把不适合的参选人提前淘汰出局，最后形成两大党的两个总统候选人对决，二选一；清楚、简单、明了，选民也比较容易做出选择。

第三点，总统制比内阁制更稳定。美国的宪政民主公认比较成熟，四年一选总统，同时改选参众两院议员。由于是采取赢者通吃的规则，所以国会基本是两大党主导，没有小党的空间。即使美国总统触犯法律被国会弹劾，也是副总统继任，行政部门照旧运作，不存在内阁制那种提前解散国会、或总理被不信任票赶下台的政治危机。美国政局稳定，并是全球唯一超强，跟这种体制有相当的关系。

而内阁制则不同，这种体制虽被认为更能照顾各种团体的利益，因为小党也能进入国会，但其弊端也很明显∶由于不是直选总统，而是选政党（由多数党的党魁出任有实权的总理或首相），结果导致小党林立。同时由于选票被众多小党瓜分，大党很难拿到国会多数，只能联合小党组阁；而联合政府往往因政治分肥不均或内斗，某小党撤回支持而导致组阁垮台，被迫提前全国大选。

这种制度不仅更刺激政党内部、政党之间的政治交易、勾心斗角，也使选民对国会内讧不满，对选举频繁厌倦，导致投票热情下降，政治参与感冷漠。

上述情况在很多内阁制国家出现。最典型的是意大利，自1946年公民投票废除君主制、建立内阁制的共和体制、开始选举，到2015年总共69年，意大利却已经产生了64届政府！差不多每年一届。在这64届政府中，只有一个总理（贝卢斯科尼）勉强做满了任期，其它全部都被倒阁或被迫提前选举。“内阁制”导致国会常内讧，联合政府难以为继，只得重选。意大利的频繁选举、权争激烈，内阁像跑马灯，连欧洲媒体本身都称其为“闹剧”。

世界最大的民主国家印度（人口仅次于中国）也是这样，因为实行内阁制，很多时候执政党无法拿到国会多数席位、而被迫组联合政府，结果因小党闹分裂，而不得不提前大选。例如1998年那次全国大选，右翼人民党（BJP）虽得票第一，但席位在国会没过半，只得与19个小党组成联合政府，结果一个5席的小党“反叛”，人民党内阁就在反对党的“不信任”投票中因跑了一票而垮台，而被迫举行全国大选。印度有合格选民近9亿，政党700多个，在国会赢得席位的党就有36个，整个投票计票过程用了20多天，可谓花费巨大，劳命伤财（2014年印度大选花费50亿美元）。

印度直到莫迪政府出现，保守派的人民党才第一次在国会赢过半数，可一党单独组阁，不必联合其它众多小党，政局比较稳定。但这很大程度上是因为出现了莫迪这样一个充满个人魅力、有改革决心和作为的政治家。莫迪之后，人民党能不能继续如此，是个很大问号（现是莫迪第二个任期）。

这种因为内阁制而频繁换国家领导人的现象在日本更是明显。日本首相之多，是世界之最∶从1885年伊藤博文内阁开始，到刚结束的安倍内阁，前后135年，产生了97届内阁、62位首相，平均两年一个（跨度是百年呵）！

过去31年（从中国天安门事件的1989年算起），日本就有17个首相（平均任期23个月）。

二战后，在安倍（担任首相7年8个月）之前，日本执政时间最长的首相是佐藤荣作（三届7年半），吉田茂（四届6年），然后是小泉纯一郎（三届5年半）。2006年小泉之后7年内，日本就有7名首相（安倍晋三、福田康夫、麻生太郎、鸠山由纪夫、菅直人、野田佳彦，再到安倍回锅），平均任期不足12个月。所以有人说，日本首相换的太快，记不住他们名字，只能叫“Mr. One-Year”（一年先生）。

美国过去32年只有5位总统（布什父子、克林顿、奥巴马、川普）。二战后过去75年，美国才产生13个总统，是日本首相数量的三分之一。在世的美国前总统有四位，而在世日本首相有12位，也是美国的三倍。

日本四年之内就有五个首相，而美国四年才选一个总统。美国总统在任期中，只要不被国会弹劾或暗杀等意外发生，一般都会做满，绝不会出现日本这种国家元首走马灯的政治景观。

另外，在美国，100名联邦参议员和435名众议员，以及所有地方议员，都是通过一人一票的选举产生，美国的建国之父们没有设立由党内决定人选的“分肥议员”，也没有指定利益团体或族群代表的制度。即使对土著的印第安人，也没有设国会保障名额，所有人都得经过选票，真正体现主权在民。

而实行内阁制的国家，就有议员保证名额，像在台湾（总统内阁混合制），就设有所谓“不分区立委”，即不通过选举，不花一分钱竞选经费，由党主席指定（任命）就可直接当上立委。这种立委被嘲讽为是“党主席卫队”，因为他（她）们的权力来源是党主席，当然就效忠“主席”，看权力者的眼色行事，根本不在乎什麽理念不理念、选民怎麽想。

总统制再以美国为例，2000年那次美国总统大选，有一亿多人投票，即使在关键的佛州，共和党候选人小布什只领先500多票，如此票数接近，美国也没有组联合政府；毕竟是总统制，不再采用印度、意大利、以及英国、德国等那样的联合内阁，所以也没必要再重新进行全国大选。

在2016年美国大选，川普是政治素人（从没在政治圈中趟过浑水，更不是老政客），竟能当上总统！而在日本那种内阁制下（党内选举，政治分肥、算计交易）中，川普绝没有可能进入白宫、当上国家元首。只有实行总统制，由选民一人一票直选，让全国选民来评判、筛选，真正有魄力、有能力、有气质、接地气、敢做敢为、想锐意改革的勇士，才有出头的可能。

日本首相安倍因病辞职，现在接任的是菅义伟（菅发音“坚”）。他最早出道是给一个议员做了11年秘书。后来当选议员进入政府内阁，做内阁官房长官（相当美国的白宫幕僚长、台湾的总统府秘书长、中国的中央办公厅主任），而且是日本任职期间最长的内阁官房长官，是最老练的秘书长、总幕僚。这种老官僚的经历和个人气质，可在党内运筹帷幄（当然他当选主要得益于老长官安倍的全力支持和运作）；但如果是日本民众一人一票直选，很可能就选不上。这次党内选举得票少于他的前国防部长石破茂，就在党内基层和普通民众中声望较高，但在党内，却败于安倍力挺的“办公厅主任”。

但菅义伟的首相（自民党总裁）任期只到明年9月，完成安倍的任期而已。到时候日本还会再选首相。如果在这一年中71岁的菅义伟仍是官僚作业、老气横秋、没有政绩和斩获，他的首相位置可能就不保，日本首相又会是走马灯，这是内阁制的悲哀。